Veel mogelijkheden voor decentraal sturen op klimaatadaptief bouwen

Gepubliceerd 14 maart 2019

Er zijn veel mogelijkheden om klimaatadaptief bouwen op te nemen in decentrale regelgeving, met name op gemeentelijk niveau. In de praktijk gebeurt dit echter nog weinig. Dit komt onder meer doordat de betrokkenen onbekend zijn met de mogelijkheden. Dat blijkt uit het rapport ‘Advies Aanpak Knelpunten Klimaat adaptief Bouwen’: een verkenning naar de knelpunten en mogelijkheden voor aanvullende (bouw)regelgeving voor klimaatadaptatie. Het rapport komt met oplossingsrichtingen en een agenda met initiatieven en maatregelen.

Klimaatadaptief bouwen ‘Reguleren en Borgen’

De ambitie ‘Reguleren en Reguleren’ uit het Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie gaat over het borgen van een klimaatbestendige inrichting in regelgeving en beleid. Zo hebben de overheden afgesproken om hun ambities en doelen voor ruimtelijke adaptatie vast te leggen in de omgevingsvisies. Het Rijk heeft daarnaast als doelstelling opgenomen om vóór 2020, te verkennen of aanvullende (bouw)regelgeving handig en nuttig kan zijn om een klimaatbestendige inrichting te bevorderen. In dit kader is de werkgroep ‘Verkenning (bouw)regelgeving t.b.v. klimaatbestendige inrichting’ opgericht. De werkgroep heeft een brede uitvraag gedaan naar de ervaren knelpunten om klimaatbestendig te kunnen bouwen en ontwikkelen. Op verzoek van de werkgroep hebben Colibri Advies en Ambient Advies nader onderzoek gedaan naar deze knelpunten en een advies uitgebracht over mogelijke oplossingsrichtingen.

Mogelijkheden in huidig en toekomstig recht

De rapportage bespreekt de mogelijkheden van het borgen van klimaatadaptatie in het huidige en het toekomstige recht. In het huidige recht - Wet Ruimtelijke Ordening, Woningwet, Wet Milieubeheer, Waterwet en Aanbestedingswet - zijn diverse instrumenten beschikbaar om klimaatadaptatie juridisch te borgen. Zo kan men eisen stellen aan minimale vloerpeilen in bestemmingsplannen of klimaatadaptief bouwen opnemen als aanbestedingscriterium.

In het nieuwe stelsel van de Omgevingswet (in werking per 2021), worden alle bovengenoemde wetten geïntegreerd, met uitzondering van de Aanbestedingswet. Gemeenten nemen dan alle regels over de fysieke leefomgeving op in het omgevingsplan, de provincies in de omgevingsverordening en het waterschap in de waterschapsverordening. Het Rijk stelt regels via onder andere de omgevingswet en het besluit bouwwerken (voorheen bouwbesluit). Met de stelselvernieuwing ontstaan er nog meer mogelijkheden om decentraal regels voor klimaatadaptief bouwen te stellen. De regels over lozingen van hemelwater worden onder de Omgevingswet bijvoorbeeld volledig decentraal gesteld. Er blijven echter ook beperkingen bestaan: zo is het niet mogelijk om decentraal aanvullende eisen te stellen aan het besluit bouwwerken. Daardoor is het niet mogelijk om strengere eisen te stellen aan dakconstructies die groenblauwe daken mogelijk te maken.

Advies aanpak knelpunten klimaatadaptief bouwen

Afbeelding: beschikbare instrumenten in de Ruimtelijke Ordening keten in het huidige recht (links) en het toekomstige omgevingsrecht (rechts).

Ervaren knelpunten bij klimaatadaptief bouwen

Via leden van de werkgroep en in verschillende werksessies zijn knelpunten bij klimaatadaptief bouwen geïnventariseerd. Daarin zijn de ervaringen meegenomen van gemeenten, waterschappen, bouwbedrijven, projectontwikkelaars en adviesbureaus. De inventarisatie laat zien dat er nog weinig gebruik wordt gemaakt van de beschikbare juridische instrumenten. Zo wordt er bij de keuze voor ontwikkellocaties weinig rekening gehouden met klimaatadaptatie. En het ontbreekt vaak aan klimaatadaptatie eisen in bestemmingsplannen, zoals een eis voor een minimaal percentage groenblauw of een minimaal vloerpeil. Ook bij aanbestedingen worden vooralsnog weinig concrete eisen voor adaptatie gesteld; er is onduidelijkheid wanneer een ontwerp ‘klimaatbestendig’ genoeg is.

Als onderliggende oorzaak van de beperkte inzet van instrumenten, wordt een beperkte (juridische) kennis aangewezen, met name bij gemeenten. Ook is het thema klimaatadaptatie onvoldoende geborgd in de organisaties en werkwijzen van de betrokken partijen. Andere knelpunten zijn juridisch van aard. Zo is zijn sommige klimaatadaptatie eisen moeilijk handhaafbaar, zoals de aanleg van waterberging op particulier terrein. Verder ontbreekt het aan technische eisen en praktijkrichtlijnen, onder andere voor hittebestendig bouwen en blauwgroene daken. Tot slot spelen financiële drempels een rol. Voor woningcorporaties bijvoorbeeld, is het lastig om bij hogere kosten de ‘business case’ rond te krijgen. Er staan geen directe opbrengsten tegenover de kosten van maatregelen, zoals dat wel het geval kan zijn bij lagere woonlasten bij energiemaatregelen.

Oplossingsrichtingen

Het rapport stelt diverse oplossingsrichtingen. Ten eerste wordt informatie en kennis delen genoemd om de bewustwording van de noodzaak en mogelijkheden te vergroten. Dit kan door decentrale overheden te informeren over de mogelijkheden die ze hebben om actief te sturen op klimaatadaptief bouwen via regelgeving, bijvoorbeeld in de vorm van campagnes, publicaties en bijeenkomsten. De resultaten van de stresstest en risicodialoog kunnen worden ingezet om bewustwording van de risico’s te vergroten. Daarnaast is het ontwikkelen en delen van nieuwe kennis van belang: hoe kunnen overheden concreet aan de slag? Wat zijn goede voorbeelden? De ontwikkeling van voorbeeldregels en -aanbestedingscriteria kunnen daarin ondersteunen. Het onderscheiden van doelgroepen is bij informatie- en kennisdeling relevant: medewerkers die zich al veel bezighouden met klimaatadaptatie, zoals rioolbeheerders of planadviseurs van het waterschap, weten genoeg over de risico’s, maar kunnen vaak meer leren over de (on)mogelijkheden van regelgeving in het ruimtelijk domein. Medewerkers van ruimtelijk ordening en betrokkenen bij de implementatie omgevingswet, zijn juist gebaat bij goede voorbeelden van regels in nieuwe omgevingsplannen: wat is het nieuwe normaal?

Andere genoemde oplossingen zijn het sluiten van een bestuursakkoord - bijvoorbeeld gekoppeld aan de Nationale Omgevingsvisie, normalisatie & standaardisatie en instructieregels vanuit de Provincie of het Rijk. Een instructieregel van de provincie kan worden toegepast wanneer een provinciaal belang niet door gemeenten en waterschappen kan worden behartigd. Het regionale karakter van bepaalde klimaatadaptatie opgaven zoals wateroverlast uit het regionale systeem (of juist droogte) sluit daar goed bij aan.

Het rapport sluit af met een advies van initiatieven en maatregelen in de vorm van een agenda.  De eerste actie is het investeren in een bouwsteen/handreiking voor decentrale regelgeving voor klimaatadaptief bouwen. Lees verder in het rapport: ‘advies aanpak knelpunten klimaatadaptief bouwen’ (pdf, 2.1 MB).